Proyecto de ley Ley de los Cuerpos Profesionales de Administración de Gobierno

FUNDAMENTOS

SEÑOR PRESIDENTE:

El alto grado de complejidad de las organizaciones actuales requiere elevados niveles de especialización de sus cuadros de conducción para poder lograr los objetivos institucionales. En cuestiones de administración de recursos, ya no resulta suficiente contar con gerentes que acrediten un título universitario para garantizar una óptima gestión de cualquier emprendimiento moderno. Por ello, se requiere, además, comprobada experiencia y una formación especializada en la temática pertinente. Y esta conjunción determina que para obtener recursos humanos de calidad deben ponerse en marcha procesos de selección que sólo permitan el acceso de los mejores postulantes para someterlos luego a procesos de formación y capacitación para alcanzar una gestión de excelencia.

Este concepto, totalmente aceptado en el sector privado donde el objetivo se apunta a concretar buenos negocios debe ser, necesariamente, sostenido con mayor razón en el ámbito del Estado, una organización mucho más compleja y de cuya gestión exitosa dependen la vida y el futuro de millones de personas.

En este marco, las estrategias que han asumido distintas naciones en torno al gerenciamiento público pueden sintetizarse en cuatro tipos:

1. Un sistema extendido de servicio civil a la manera de Gran Bretaña;
2. La creación de un cuerpo de elite, donde el reclutamiento de funcionarios se hace a través de un proceso de selección complejo y un programa de formación especializado, como la Escuela de Administración Francesa (ENA);
3. Un pequeño número de posiciones clave rigurosamente seleccionadas y formadas, tal como el caso del "Senior Executive Service" creado en los Estados Unidos de América durante la década de los ’80, donde un reducido núcleo de gerentes públicos, asume las posiciones técnicas y gerenciales estratégicas.
4. El empleo de especialistas de nivel alto y medio a través de un sistema paralelo de contrataciones, operado mediante fundaciones y organismos financieros internacionales.

Desde esta categoría de análisis, nuestro país no ha sido consecuente en la adopción de una estrategia definida respecto del gerenciamiento público, habiendo llegado a coexistir, en distintos grados, los cuatro sistemas descriptos. En tal sentido existen, en la hora actual, demandas insatisfechas de la ciudadanía hacia la dirigencia a los efectos de revertir los bajos niveles de racionalidad en los procesos de selección, formación, y desarrollo de los recursos humanos responsables de la conducción de áreas críticas. Y estas demandas deben ser satisfechas desde los niveles gubernamentales en el desarrollo de políticas que limiten la discrecionalidad en la materia y apunten a requerir umbrales claros y acreditaciones confiables de las aptitudes y habilidades necesarias par ejercer la conducción y la coordinación de políticas públicas en el marco de una estrategia de transparencia y objetividad.

En estos aspectos resulta necesario ser claro y asumir que la función pública debe ser asumida por los mejores cuadros de la comunidad dado que la ineficiencia y la ineficacia de los entes estatales está directamente solventada por los recursos ciudadanos.

Desde este paradigma han existido, aunque no siempre con la continuidad debida, iniciativas muy serias para profesionalizar la Administración Pública. Por orden cronológico, los proyectos más importantes son los que se refieren a continuación:

1. En el año 1947, la ley 12.954 crea el Cuerpo de Abogados del Estado, integrado por una Dirección General, ejercida por la Procuración del Tesoro de la Nación, y por Delegaciones, constituidas por las asesorías o direcciones de asuntos legales existentes en los distintos Ministerios, Secretarías de Estado y reparticiones de la Administración.

Por el Decreto 754/94 se crea la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado, dependiendo de la Procuración del Tesoro de la Nación, cuya función es implementar y ejecutar programas de perfeccionamiento y especialización destinados a los Abogados del Estado y a los profesionales que aspiren a ingresar, participando además del proceso de elección de los mismos.

2. El Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), es un centro de formación profesional creado en 1963, cuyo régimen jurídico ha sido aprobado por la Ley N° 20.957. Constituye la única vía de acceso a los cargos de carrera de la Cancillería Argentina, que son aproximadamente 800, sumando los puestos a cubrir tanto en el país como en las distintas sedes diplomáticas del exterior. Para acceder a este programa de formación, los profesionales universitarios que se postulan deben aprobar un examen de ingreso, tras lo cual deben completar y aprobar un curso de dos años. El ISEN, además, brinda a los egresados actividades curriculares de formación, de "post-grado" y de investigación.

Las características de la carrera diplomática se mantienen sin variantes hasta el presente constituyendo una experiencia relevante en la materia, que ha alcanzado prestigio social y que ha contado con la debida continuidad con el paso del tiempo.

3. El Cuerpo de Administradores Gubernamentales se crea por Decreto N° 2098/87, poniendo en marcha un nuevo sistema de selección, formación y evaluación de funcionarios públicos.

El proceso de selección para ingresar al Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (PROFAG) fue muy riguroso e inusual en el ámbito de la Administración Pública: de 9.153 profesionales que se presentaron en las cuatro convocatorias concretadas hasta el presente, sólo ingresaron al Cuerpo 207. Generó cuatro promociones, que egresaron en los años 1988, 1989, 1990 y 1995. A partir de ese momento, el Programa de Formación de Administradores Gubernamentales se discontinuó de hecho, al no concretarse nuevas convocatorias por razones presupuestarias

El Cuerpo de Administradores Gubernamentales continúa funcionando en la actualidad, hoy dependiendo del Jefe de Gabinete de Ministros y sus integrantes prestan servicios tanto en la Administración Pública Central, como en órganos descentralizados y también en varias jurisdicciones provinciales y en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, así como en los Poderes Legislativo y Judicial de la Nación

En todos estos ámbitos sus integrantes han cubierto tanto cargos de asesoramiento, coordinación de programas y proyectos como la titularidad de distintas Unidades Orgánicas del Poder Ejecutivo Nacional en todos sus niveles.

4. Mediante el Decreto Nº 993/91 se crea el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA). El mismo prevé un escalafón general basado en el acceso a la función por medio de concurso y el ascenso en el grado sobre la base de la capacitación y evaluación continua. Respecto de los cargos de conducción, el aporte de este sistema está dado por la incorporación de las "Funciones Ejecutivas", definidas como aquellas correspondientes a cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas públicas, que prestan servicios esenciales para la comunidad, que tienen alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado

Asimismo, desde el año 1999 ha decrecido notablemente el nivel de accesos por Concurso poniendo de relieve, una vez más, la existencia de procesos de gestión en la experiencia nacional no validados por su continuidad en el tiempo.

5. El Agrupamiento de Economistas de Gobierno es creado por el Decreto 1921/94, siendo el único Agrupamiento Especializado dentro del SINAPA, según lo previsto en el Decreto 769/94, con el fin de dotar a la Administración Pública de profesionales especializados con formación superior en Economía de Gobierno.

Por medio de las normas mencionadas, se establece un proceso de selección, evaluación e ingreso muy estricto para la Carrera de Economistas de Gobierno. La selección fue confiada al Instituto Superior de Economistas de Gobierno, al que se presentaron 1200 postulantes en los tres llamados a concurso público, entre 1995-1997, habiendo aprobado las exigentes pruebas técnicas 216 profesionales, y en función de un riguroso orden de mérito, fueron admitidos 135 de ellos. El Programa de la Maestría en Economía de gobierno fue impartido por instituciones de alto prestigio como la Universidad de Buenos Aires, el Instituto Torcuato Di Tella, la Universidad del CEMA y la Universidad de San Andrés.

El Agrupamiento de Economistas de Gobierno funciona en la actualidad dependiendo del Ministerio de Economía, y sus integrantes prestan servicios tanto en la Administración Pública Central, órganos descentralizados, jurisdicciones provinciales, municipales, así como en otros poderes del Estado Nacional y, en su marco, los Economistas de Gobierno han desempeñado cargos de asesoramiento, coordinación, dirección, así como la titularidad de una Subsecretaría de Estado.

6. Algunos Gobiernos Provinciales han intentado encarar, dentro de sus respectivas jurisdicciones, proyectos similares a los recién expuestos. En tal sentido, puede mencionarse el caso del Cuerpo de Administradores Provinciales de la Provincia de Santa Fe, creado en el año 1991. Hasta el momento, han egresado dos promociones de 16 administradores cada una, seleccionados sobre un total de 950 postulantes, entre ambas. Su programa de formación, quedó discontinuado de hecho en 1996.

Como síntesis puede decirse que hasta el presente, tanto la emergencia económica que recurrentemente vive el país como las distintas visiones políticas de las gestiones gubernamentales han obstaculizado la generación de una estrategia de estado coherente y de largo plazo sobre la profesionalización de los cuadros gerenciales de la Administración Pública.

Por otra parte, esta situación se ha agravado con la implementación de sucesivas operatorias de Retiros Voluntarios que han expulsado de la gestión pública a recursos humanos valiosos, cuya formación profesional demandó, en su momento, un alto costo económico, agravándose ello por el marcado deterioro de la operatividad del Estado en áreas críticas, tales como los organismos responsables de la administración tributaria.

Por otra parte, la relevancia de la profesionalización de la Administración Pública, como aporte al logro de un mejor Estado que pueda incluirnos a todos en un proyecto común, se encuentra reflejada en la inclusión de la temática en el Acuerdo Federal para la Reforma del Sistema Político Argentino suscripto el 6 de febrero del 2002 entre el Poder Ejecutivo y las Provincias. Allí se impulsa en forma expresa la profesionalización y capacitación de los planteles de personal del Estado en el entendimiento de que ello redundará en el fortalecimiento y mejora continua del aparato estatal y de su capacidad de acción en beneficio del bien común.

La conducción de ese Estado requiere de los cuerpos profesionales existentes, capaces de convertirse tanto en operadores de realidades complejas y de preservación y transmisión de una efectiva memoria institucional del Estado; como en agentes de cambio, capaces de adaptar la organización estatal a las los desafíos que plantean las nuevas realidades.

Para lograr la eficiencia del Estado es necesario un compromiso político que supere la coyuntura de una gestión de gobierno. La única alternativa apta para optimizar la utilización de los recursos humanos calificados existentes hoy, y lograr que la gestión de la administración no se vea influenciada por los avatares políticos, es asumir con rango de política de Estado la política de recursos humanos de la Administración Pública Nacional. Y, en este marco, preocupación particular merece la metodología de cobertura de sus cargos con funciones ejecutivas.

Este marco normativo deberá, además, estimular a las jurisdicciones provinciales y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a instalar y/o afianzar sus iniciativas de alta gerencia pública, disponiendo de la Jefatura de Gabinete de Ministros como eje de una red nacional y provincial en torno a la gestión de excelencia.

De esta forma se logrará:

• Revertir la subutilización de los gerentes públicos seleccionados y formados en los proyectos existentes, pero que puedan estar desempeñando funciones de menor jerarquía en relación con las capacidades que adquirieron.
• Incorporar agentes a través de rigurosos procesos de selección y capacitación, en la medida en que fuere necesario.
• Que en un futuro, la totalidad de los cuadros que cumplan funciones de conducción, coordinación o asesoramiento en el ámbito de la Administración Pública, sean profesionales con una formación especial en temas específicos de la Gestión Pública.

Por estos motivos es que se solicita la aprobación del presente Proyecto de Ley.

Ley de Cuerpos Profesionales de Administración de Gobierno

Artículo 1°.- La Administración Pública Nacional contará con Cuerpos Profesionales a los que se ingresará previa una selección rigurosa, transparente y objetiva, siendo requisito para la permanencia en dichos cuerpos la capacitación y evaluación permanente de sus integrantes.

Artículo 2°.- Ratifícase la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y del Agrupamiento de Economistas de Gobierno, establecidas respectivamente por los Decretos N° 2098 del 30 de diciembre de 1987 y N° 1921 del 31 de octubre de 1994.

Artículo 3°.- El Cuerpo de Administradores Gubernamentales, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y el Agrupamiento de Economistas de Gobierno, dependiente del Ministerio de Economía, se regirán por las disposiciones de la presente Ley, siendo de aplicación supletoria los Decretos Nros. 2098/87 y 1921/94 según corresponda, la Ley 25.164, Marco del Empleo Público y el Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Público celebrado en el marco de la Ley 24.185 y homologado por Decreto N° 66 del 29 de enero de 1999.

Artículo 4°.- Los integrantes del Cuerpo de Administradores Gubernamentales cumplirán funciones de asesoramiento, organización, coordinación y conducción de nivel superior en tareas de alta especialización y complejidad que involucren planeamiento, programación, análisis, administración de recursos y evaluación de políticas públicas prioritarias en el ámbito del Sector Público Nacional.

Artículo 5°.- Los integrantes del Agrupamiento de Economistas de Gobierno cumplirán funciones de asesoramiento, organización, coordinación, planificación y dirección de nivel superior de políticas públicas en materia económica en el ámbito del Sector Público Nacional.

Artículo 6°.- Ratifícase la creación de la Coordinación General del Cuerpo de Administradores Gubernamentales en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y créase la Unidad de Coordinación de Economistas de Gobierno en la jurisdicción del Ministerio de Economía, las que estarán a cargo de uno o más miembros del Cuerpo y del Agrupamiento, respectivamente.

Artículo 7º.- El Sector Público Nacional a los efectos de los artículos 4º y 5º de la presente se entenderá integrado por:

1. Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social;
2. Empresas y Sociedades del Estado, comprendiendo a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
3. Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, abarcando a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones;
4. Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional.
5. Poderes Legislativo y Judicial

Artículo 8°.- Los integrantes del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y del Agrupamiento de Economistas de Gobierno podrán ser destinados para cumplir las funciones mencionadas en los artículos 4° y 5º en las administraciones públicas provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el marco de los acuerdos que con este fin sean suscritos con las respectivas jurisdicciones.

Artículo 9°.- El Poder Ejecutivo Nacional arbitrará los recaudos a los fines de asegurar la continuidad del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y del Agrupamiento de Economistas de Gobierno, a partir de la convocatoria de nuevas promociones de aspirantes a integrar los mismos.

Artículo 10°.- Se invita a los Gobiernos de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a que implementen proyectos de similares alcances al establecido en la presente Ley, quedando a cargo de la Jefatura de Gabinete de Ministros la responsabilidad de brindar el oportuno apoyo técnico a tales iniciativas y la constitución, gestión y coordinación de una Red de Gerentes Públicos Nacionales y Provinciales, que contemplará procesos de formación y capacitación permanente bajo criterios de excelencia y transparencia, de forma tal de contribuir a la formulación y seguimiento de políticas públicas y a la gestión de proyectos interjurisdiccionales e interinstitucionales.

Artículo 11.- Para la reglamentación de la presente Ley serán autoridad de aplicación la Jefatura de Gabinete de Ministros en el caso del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y el Ministerio de Economía en el caso del Agrupamiento Economistas de Gobierno.

Artículo 12.- Los gastos que demande la instrumentación de la presente Ley se imputarán a las partidas ya previstas en el Presupuesto Nacional sin que impliquen una erogación adicional.

Artículo 13.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

S-2515/02

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